Алексей и Анна Кузьмины: За расходом государственных средств ведется строжайший контроль

Эксперты в сфере городских, государственных, муниципальных и корпоративных закупок Алексей и Анна Кузьмины рассказали в студии Города+, как образуются рыночные цены на товары и услуги, кто контролирует добросовестность закупок из бюджета страны, где обучают тонкостям конкурсных торгов и как малому бизнесу заявить о себе на государственном уровне.

---

- Алексей, Анна, поговорим о контрактной системе в сфере государственных закупкок, которая сформировалась в России в 2014 году и продолжает развиваться. Что это такое, как она изменяется?

Анна: - В нашей стране есть законодательное определение контрактной системы, в 45-м федеральном законе. Это совокупность определенных участников – государство, бизнес, контрольные органы, спецорганизации, – которые занимаются эффективными закупками, помогают обеспечивать государству реализацию нужд в виде товаров, работ и услуг. Конечно, сейчас в России контрактная система – это также полноценный механизм регулирования, в том числе и экономики страны, потому что через нее реализуются закупки для малого бизнеса, для незащищенных категорий участников закупок – организаций инвалидов, социально ориентированных некоммерческих организаций. Сейчас в государстве ведется политика национального режима, которая также реализуется через контрактную систему и влияет на экономику. Появился новый инструмент бюджетирования – среднесрочное планирование нужд. Он тоже входит в рамки контрактной системы. То есть у нас сейчас выстроились такие разные виды понятий контрактной системы.

Алексей: - Мне бы хотелось добавить, что сюда эксперты добавляют еще два закона – 275 ФЗ о государственном оборонном заказе, который также эволюционирует на протяжении своего существования, и 223 ФЗ о корпоративных закупках – это закупки госкомпаний, госкорпораций, унитарных предприятий. Все это вместе и представляет собой контрактную систему.

- Кто-то оценивал ежегодный объем рынка государственных и корпоративных закупок? Каков он?

Алексей: - Оценивали. В единой информационной системе есть статистика. На государственные муниципальные закупки приходится порядка 7 триллионов рублей, а на корпоративные закупки – порядка 26-27 триллионов рублей в год.

- Как измерить эффективность государственных закупок?

Алексей: - С точки зрения законодательства, эффективность в большей степени оценивают по расходованию средств. Если мы говорим о государственном и муниципальном заказчике – это бюджетные средства, и при их выделении заказчик должен достигать определенного результата. Неслучайно у нас в первую очередь обращают внимание на цель осуществления и обоснование закупки. Эффективность – это получаемый товар/работа/услуга надлежащего качества за лимитированное количество денежных средств. Можно еще выделить попытки измерить или оценить эффективность с точки зрения практики города Санкт-Петербурга. У нас было принято распоряжение правительства 9 РП, которое является одним из инструментов Комитета по государственному заказу и используется в деятельности органов власти города.

Анна: - Также учитывается позиция заказчика, потому что заказчики тоже понимают, как измерить эффективность собственной деятельности. Есть 11 критериев, по которым они работают. Это не просто трата бюджетных средств – это целая работа, целый ряд организационно-управленческих задач, которые также должны выполняться эффективно. Для этого в организациях обычно формируются алгоритмы, дорожные карты, разрабатывается типовая документация, которой должен соответствовать конечный продукт. И, соответственно, выстраивается эффективная деятельность.

- В СМИ часто появляется мнение, что государственные закупки осуществляются по цене, сильно превышающей обычную среднерыночную цену. Такая ситуация фактически существует, или это миф?

Алексей: - Честно говоря, это в большей степени миф, потому что у нас есть система контроля в сфере закупок: Федеральная антимонопольная служба, комитет государственного финансового контроля.

Анна: - Комитет расследует избыточные траты денежных средств, поэтому их невозможно осуществить. Заказчики не могут делать закупки по ценам, сильно превышающим рыночную стоимость. От них требуется обоснование цены, по которой проводится процедура. Поэтому они должны мониторить и анализировать функционирующий рынок и исходить из его условий.

Алексей: - Плюс есть такой инструмент, как информационные системы. Это позиция федеральных органов власти в отдельных случаях относительно отдельных категорий закупок: строительство, лекарственные препараты. Так что говорить о завышенных ценах не приходится.

- А как реализуется принцип профессионализма заказчика?

Анна: - Профессионализм – это тоже инструмент оценки эффективности заказчика. Каждый специалист, каждый руководитель организации, которая совершает закупки, должен быть профессионалом, так написано в законе. Это принцип, который поставлен во главу угла контрактной системы. О профессионализме говорит наличие компетенций, навыков, знаний, умений, помогающих сотрудникам работать в этой области. Прежде всего, он реализуется через повышение квалификации, через дополнительные профпрограммы, через самообразование, то есть через образовательные продукты. Специалистам нужно постоянно искать информацию, постоянно читать какие-то материалы, касающиеся закупок, чтобы профессионализм повышался.

- У нас где-то обучают профессионалов в сфере госзакупок?

Анна: - Обучение проходит во многих вузах и заведениях. Нет никаких законодательных требований к образовательным организациям, лицензируемый вид деятельности здесь – только дополнительное профессиональное образование. На рынке, в том числе в Санкт-Петербурге, даже существует конкуренция, так как многие организации обучают заказчиков 44-му закону и контрактной системе. У нас также существует Санкт-Петербургский межрегиональный центр, который учит сотрудников органов государственной власти в этой сфере. Это отдельная городская инициатива.

- Успешная инициатива?

Анна: - В данном случае надо смотреть на результаты закупок. Оценка обучающих моментов и обучения как такового зависит от того, как потом сотрудники поступают в своей практической деятельности, как они работают. Здесь нужны определенные инструменты мониторинга, который проводится ежегодно.

- Алексей, куда в каком направлении развивается контрактная система?

Алексей: - Последнее направление – это цифровизация. 2018 год охарактеризовался полным переходом всех закупок в электронную форму, пока только на законодательном уровне. Это требование станет обязательным с 2019 года. То есть развитие осуществляется через функционал электронных торговых площадок. Так что цифровизация – это основной тренд.

- Какие проблемы существуют в сфере госзаказа?

Алексей: - Проблемы, в первую очередь, связаны с тем, что заказчики очень часто не успевают в срок осуществить свои закупки. Зачастую это связано с долгими процедурами согласования. Иногда виновник – главный распорядитель бюджетных средств, иногда это связано с коммуникацией с казначейством по оплате контрактов. Чтобы такого не возникало, нужно придерживаться регламента закупок. Увы, не все заказчики придерживаются его, и отсюда появляются некоторые сложности.

- А каковы пути преодоления этих сбоев?

Алексей: - Я бы предложил вести методическую работу. Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга на постоянной основе занимается этой проблематикой, но у нас есть большое количество заказчиков, не относящихся к его ведомству. Это муниципальные заказчики – наши 111 муниципальных внутригородских образований, это федеральные органы исполнительной власти, представленные в Санкт-Петербурге. Их деятельность зачастую сопряжена с деятельностью региона, но каждый уровень самостоятелен, а должна быть общая основа.

Анна: - Заказчики, которые работают в городе, конечно, поддерживаются комитетом госзаказа. Данным ведомством проводится определенная работа, и это приносит результаты. По такому же пути пошли и другие органы исполнительной власти, например комитет по науке и высшей школе, комитет по образованию, комитет госфинконтроля. Они организуют семинары, совещания, методическую поддержку в своих подведомственных учреждениях, чтобы просветить сотрудников в рамках 44-го закона. Это тоже работает, но нужно спускать это и на муниципальный уровень. Пока что там своя закрытая внутренняя работа. Вопрос в том, что как работают муниципалитеты, знают только они сами. Они варятся внутри себя, организуют процесс закупок внутри себя, а на город выходят достаточно редко. В глобальном плане очень не хватает, может быть, каких-то мероприятий, семинаров, совещаний по этой проблематике.

- А почему так получается?

Анна: - Потому что у нас в стране действует самостоятельное принятие решений на всех уровнях власти. Каждый принимает свое решение и, соответственно, диктует свои правила игры.

Алексей: - Это, в первую очередь, особенности Конституции. Муниципалитеты неподконтрольны исполнительным органам власти и самостоятельны в принятии и исполнении своих бюджетных обязательств. Фактически здесь можно выделить только один инструмент воздействия – это деятельность Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, потому что лишь КСП осуществляет внешний муниципальный финансовый контроль. Это направленная деятельность, поэтому здесь, опять же, иногда бывают сбои. Один из таких примеров по Санкт-Петербургу – это муниципальное образование Сампсониевское. Буквально неделю с небольшим назад там даже проводились мероприятия со стороны правоохранительных органов по благоустройству и по некоторым другим закупкам, которые осуществляли данные заказчики. Поднимались документы и смотрелось, что покупали фактически. Но мы, не видя материалов, не можем говорить, по какому направлению шло это действие.

- То есть на уровне муниципалитетов нет никакого другого контроля за расходами бюджета, кроме Контрольно-счетной палаты?

Алексей: - Есть еще общественный контроль. В рамках 44-го федерального закона это возможный вариант, но он тоже не универсален. Был один небольшой скандал осенью этого года. Представители общественного движения Центрального района обнаружили весьма своеобразную закупку – песочницу за 350 тысяч рублей, причем без песка. Эта песочница была специфическая по техническому заданию, и сложно было выяснить правильную цену для таких работ. Поэтому нельзя утверждать, что механизм общественного контроля всегда бывает эффективен. Нужно изучать документы в каждом конкретном случае и смотреть, как и для чего производится закупка.

- В каком направлении может и должна развиваться контрактная система?

Анна: - Мое мнение – рынок государственных заказов должен быть цивилизованным. Прежде всего, это нужно заказчику, который должен получить товар/работу/услугу и реализовать свои потребности. Также цивилизационный заказ нужен и бизнесу, который участвует в процедурах, чтобы реализовать собственный потенциал, получить свою доходную часть от государственного рынка. В нашей стране начинает развиваться тенденция к цивилизационному рынку и цивилизованному госзаказу. Возможно, в перспективе, лет через пять, мы, наконец, подойдем к этому. У нас уже не будет мифов и сплетен относительно траты бюджетных средств, у нас уже не будет шепота о том, что все куплено, и бизнес не будет бояться информационных барьеров. Уже есть примеры действий в этом направлении. Допустим, снижение и ликвидация обеспечения заявки на участие. Многие говорят, что отсутствие входных моментов приведет к манипуляциям со стороны бизнеса. Но, на мой взгляд, это нововведение имеет положительный аспект – прежде всего, для самого бизнеса. Недобросовестные участники будут всегда, но это изменение открывает путь и добросовестным. Это, прежде всего, государственная инициатива сокращения барьеров для малого бизнеса, для входа в процедуру. Вот это та самая цивилизация, о которой я говорила и которая необходима государственному заказу.

Алексей: - Как еще одно из направлений можно выделить работу над так называемыми антидемпинговыми мерами. Потому что то, что предусмотрено законом сейчас, не в полной мере защищает заказчика от недобросовестных участников. Серьезное снижение начальной цены контракта может привести либо к срыву исполнения контракта, либо к его ненадлежащему исполнению. Еще один из возможных вариантов развития – преобразование трех закупочных законов в один. Но это, возможно, планы не на ближайшую перспективу.

- По поводу демпинга – как с ним бороться?

Алексей: - В европейских странах ставят планку, ниже которой рынок не может опускаться. То есть участник, предложивший цену ниже лимита, исключается из конкурса закупки. В России на данном этапе нет возможности отстранить участника, потому что конкуренция у нас превыше всего, это один из базовых принципов любого закона, связанного с закупками. Но антимонопольная служба решает эти проблемы. Она целенаправленно работает, в том числе борется с картелями в сфере питания, в сфере лекарственных препаратов, строительных работ. Потому что когда заказчик занимается расчетом цены, он, естественно, ориентируется на рынок и на возможное снижение. А когда этого снижения нет – это как минимум странно.